“深化审判权和执行权分离改革”,是内部分离,还是彻底外分?
7月18日,党的第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)在“完善中国特色社会主义法治体系”中的“健全公正执法司法体制机制”中提出:
“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制,确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。深化审判权和执行权分离改革,健全国家执行体制,强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。”
在9行字的执法司法改革目标中,有关执行权的内容,不仅排名第一,而且占了四行半的空间。可见,在今后五年中,有关执行权的改革将是重点内容。
这两天,有关“审判权和执行权分离改革”的话题不仅在法律圈火了,连新京报都发表了一篇““审执分离”改革迈向深水区”的评论文章,最后的落脚点是“执行权本就应依据其性质,交由对应的职能部门和国家机关来行使。”有自媒体的文章标题干脆就是,法院的执行局要“独立”了。
审判权和执行权分离,这个话题和改革要求,由来已久,也出台过不少的司法举措,甚至在一些地方试点了从法院剥离出去,但一直未见官方定调。可见,分离是注定的,至于法院系统里内分,还是从法院分离出去,或是成立单独职能部门,或是归属哪个行政机关,存有争议,而且已经争议很久了。
此前的很长时间里,在法院内部,审判与执行的人员是不分的。等到案件结果生效之后,原来案件的承办法官,随即转变成了该案的执行人员,不仅要负责审理案件,还是负责执行案件。彼时,办案法官都是配备执行强制装备的,手铐、电棍很是常见。
随着法治的进步,这样的做法受到了质疑,认为权力过于集中,而且导致效率不高、职责不分。最高法院2000年下发的《关于改革人民法院执行机构的通知》提出,“积极探索执行裁判权和执行实施权相分离,裁判人员和执行人员分工负责、互相配合、互相制约的新机制。”。当时的执行改革,仅是局限在法院系统内部。
2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。由此,引发了法律界乃至社会上一大波,究竟法院系统内深化内分还是彻底外分的大讨论。
2017年,最高法院在对人大代表提出的《关于将执行局与人民法院剥离的建议答复》中,针对建议中的彻底外分阐述,讲了五大段的深化内分的好处,分别是,“深化内分”符合执行效率优先原则,有利于立审执协调,切合执行权运行要求,符合多数国家或地区的通常做法,改革成本最低。
最后的落脚点是,审执分离改革方案,将由中央政法委、中央全面深化改革领导小组在深入调查研究,广泛充分征求意见的基础上作出决策。中央一旦作出决策,无论是深化内分还是彻底外分,最高法院都将坚决贯彻落实。
不过,从《答复》的内容看,从2016年最高法院通过的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》来看,最高法院是不想让执行权从法院彻底外分的。
之后,同期的司法改革中,“两反”职能从检察院分离了出去,法院的执行职能推行了“两到三年时间基本解决执行难”承诺后保留了下来。
2019年,最高法院《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见》(人民法院执行工作纲要(2019—2023)),其中提到,推进人民法院执行管理体制改革:结合编制和人事管理改革,开展执行管理体制改革试点(试点工作在2020年底前完成),包括:一是中级法院对区县法院执行机构垂直领导;二是区县法院执行机构接受本级法院和中级法院执行机构双重领导,在执行业务上以上级执行机构领导为主;加快推进审执分离体制改革:将执行权区分为执行实施权和执行裁判权,在执行局内或单独设立执行裁判庭,由执行裁判庭负责办理执行异议、复议以及执行异议之诉案件......
以上提到的,基层法院人员试点编制和执行业务收归中级法院,早已过了试点期,但并未见全国性推广,可见已经不予实施了。在执行局内设裁判庭,负责集中审理执行异议等案件,在很多法院已经落实。
本次二十届三中全会通过的《决定》,相较于十八届四中全会“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”这一表述,“试点”一词不见了,而是提出了“深化”“分离改革”,再次引发了社会性的大讨论。
值得注意的是,《决定》中,“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制,确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”,“司法行政机关”、“执行权”分别被明确注明,而且形成了用词次序的对应关系,这司法行政机关,与之对应的执行权,取得了制约各项司法权的地位,不能不引发很多人产生执行权分离之后归属的遐想。
新京报的评论文章就指出,执行工作从法院彻底外分,确实影响巨大、难度不小,但参照刑事案件的执行工作,绝大多数交给公安机关和司法行政机关,不是也运行良好,为何不能推广到民商事案件等司法领域呢?
文章提出的另一问题是,“执行难”作为难题在法院系统存在已久,已经存在了几十年,法院近些年无论是采取内部改革,还是出台各种执行措施,都收效甚微,是不是应该换个方式,如“审执分离”来处理执行问题?
应该看见,《决定》只是说了“深化”,并不是落实。深化的意思,也可以理解为,是在现有工作的基础上继续开展优化工作,而不是另辟赛道。
且不说现有的上千万件案件如何处理的现实问题,光是法院的执行系统,就涉及法律规定、人员编制、业务对接等诸多安排的问题,哪是一时半会,没有提前筹划就可以实施的?据此,执行人员也不必过于急于做出判断,还是等待进一步的官宣指向吧!
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